四問保障房：開工還是“被開工” 萬億資金哪里來？

    《瞭望》文章：等待《住房保障法》

    我國目前的保障性住房主要有6類。分別是以租賃方式提供的廉租住房和公共租賃住房；以售賣方式提供的經(jīng)濟適用住房和限價商品住房；以危舊房改造方式建設的國有工礦區(qū)、林區(qū)、林場、墾區(qū)、煤礦棚戶區(qū)改造住房。根據(jù)種類不同，享受不同程度的政府資金、土地的補貼。

    對于目前多種形式的保障方式，住建部門相關(guān)人員向《瞭望》新聞周刊表示有其歷史原因。1998年住房制度改革確立了廉租房和經(jīng)濟適用住房的保障形式，隨著房價的不斷攀升，一些城市推出了限價房，滿足買不起商品房又沒有資格購買經(jīng)濟適用住房的這部分人，再之后，為了滿足沒有資格租住廉租房但又無力購房的“夾心層”的住房需求，公租房應運而生。

    盡管有歷史原因，但受訪專家認為，目前來看，有的地方的保障性住房一定程度存在種類多、保障范圍不規(guī)范、保障標準不統(tǒng)一等問題。特別是產(chǎn)權(quán)式保障與租賃式保障雙軌運行，加上保障性住房供應退出機制建設滯后，導致保障對象和保障待遇差距巨大，容易形成“一年的核定享受一輩子的福利”，也容易出現(xiàn)尋租現(xiàn)象。建議探索以公租房為主，適時并軌廉租房的租賃住房保障方式。

    同時，專家指出，不應該遷就一部分住房保障對象擁有產(chǎn)權(quán)的心態(tài)，應逐步減少甚至取消產(chǎn)權(quán)式的保障方式，避免社會保障的對象反而侵占社會資源的現(xiàn)象。

    在現(xiàn)階段，有專家建議，妥善處理經(jīng)濟適用房、限價房等政策性商品房與其他商品房的關(guān)系，通過制度設計，避免這類住房上市交易形成的新的分配不公，逐步過渡到公租房成為保障性住房的主體。

    對“十二五”的住房保障的形式，住房和城鄉(xiāng)建設部相關(guān)負責人表示，仍以實物保障為主，在此基礎上逐步轉(zhuǎn)向?qū)嵨锖脱a貼并舉，再往后以租賃補貼為主。

    對于此種制度安排，上述負責人表示，這是從我國現(xiàn)實國情出發(fā)考慮的。首先，目前看，我國住房數(shù)量仍然少于城鎮(zhèn)居民的戶數(shù)，住房市場的供求關(guān)系仍然是住房絕對量不足，“‘十二五’時期，必須增加住房供應，包括商品住房和保障性住房，才能使住房的保有量和居住人口的數(shù)量有一個基本的平衡。”

    他同時表示，等城鎮(zhèn)化速度趨于平緩之后，再加上這么多年大量的住房建設，如果實現(xiàn)了住房數(shù)量等于或大于居民家庭的戶數(shù)，政府就可以考慮通過補貼租金的方式解決困難家庭的住房問題。

    《瞭望》文章：央地高層共商保障房

    資金從哪里來？用地怎么保障？這兩個最基本的問題從年初“問”到了年中。如今，盡管從全國來看，開工任務已經(jīng)完成過半，但依然是保障房建設難題

    2011年新開工1000萬套保障性住房的任務，目前正處在一個攻堅克難的關(guān)鍵期。

    7月18日至25日，圍繞這一既定任務，中組部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家行政學院共同舉辦了“省部級領(lǐng)導干部住房保障與房地產(chǎn)市場調(diào)控專題研討班”。參加研討的學員大多是這一任務的擔綱執(zhí)行人、各省區(qū)市主管保障房建設的副省長和國務院主管保障房建設的相關(guān)負責人。

    來自各地的保障性住房建設分管官員，暫時放下各自手中繁忙的工作，奔赴北京參加研討，既源于對主題重要性的深刻認識，也源于實際工作中的確遇到了難題。比如，各地建設進展不平衡、有的地區(qū)開工率總體過低等難題，亟待主政者們共商破解之道。

    而且，“如果問題不解決，即使今年的任務完成了，明年的又怎么辦呢？”來自地方的學員們更想要“定心丸”。但在國務院主管保障房建設的相關(guān)部門負責人看來，無論是資金還是土地，中央層面的政策已經(jīng)給足，關(guān)鍵的是地方是否將這些政策都用足了，更關(guān)鍵的是領(lǐng)導的重視程度。

    缺“錢”還是缺“重視”

    “目前，各個部門、各家銀行都很支持地方的保障性住房建設資金籌措工作，各種文件、領(lǐng)導講話的要求也都很明確，總體來看，政策層面沒有問題，但從具體操作來看，出現(xiàn)了脫節(jié)現(xiàn)象。”來自中部某城市的學員指出，“除了信貸規(guī)模十分緊張，整頓地方政府融資平臺的特殊因素外，政策法規(guī)對融資貸款的很多明文規(guī)定是硬性規(guī)定。”

    例如，銀行貸款必須有4證，即建設用地規(guī)劃許可證、國有土地使用證、建設工程規(guī)劃許可證和施工許可證。在他看來，最難的是國有土地使用證，“因為現(xiàn)階段的保障性住房項目首先涉及的是拆遷，拆遷就需要資金。但貸款又必須以土地使用證為前提，之前的土地證不滅失不能發(fā)新證。”

    針對我國保障性住房建設欠賬較多，城鎮(zhèn)部分中低收入居民住房困難，“十二五”規(guī)劃提出建設3600萬套城鎮(zhèn)保障性安居工程，使保障性住房覆蓋面達到20%的約束性指標，作為開局之年的2011年，保障性安居工程開工量的目標定在了1000萬套。

    這相比上一年幾乎翻番的艱巨任務，大約需要總投資1.3萬億。其中，各級政府出資3800億到4000億，其余需要各地方通過銀行貸款，籌集企業(yè)、個人以及社會投資來解決。

    財政部相關(guān)負責人表示，各級政府的出資情況大致是中央政府出資1688億，地方政府需要拿出2100億。目前來看，截至5月，中央財政負擔的資金已經(jīng)下放了96%，“總體來看，基本可以保證開工和建設的需要。”

    但來自西部省區(qū)的學員直言，對他所在的基本算是吃飯財政的西部省區(qū)來說，三級財政各自分擔，其中需要市縣一級籌集的金額接近30%，對他們來說，“一次性的資金壓力非常大。”

    “目前保障性住房的土地劃撥性質(zhì)，對作為投資主體的民營企業(yè)也形成了障礙，而且，民營資金追求投資回報，保障性住房投資回報低，回收慢。”上述學員表示，引入民營等社會資本，“目前基本不現(xiàn)實。”

    “廉租住房的建設資金政策明確規(guī)定從土地收益中提取，經(jīng)濟適用住房、限價房等由于可以進行產(chǎn)權(quán)交易，建設資金可以依靠市場來解決。”來自中國人民銀行的學員指出，對于目前資金籌措最困難的公租房建設來說，“關(guān)鍵是將來的租金成本能否覆蓋建設以及管理成本，如果可以覆蓋的話，銀行資金是可以進入的。”

    現(xiàn)實中，銀行信貸資金更多地還是通過土地抵押貸款的方式進入保障性住房建設。這對大城市和發(fā)達地區(qū)來說是一種成熟的融資模式，因為這些地方土地收儲實施了很多年。“對地級市來說，因為前期資金匱乏，基本不具備收儲手段，加上拆遷，資金更是難上加難”。西部省區(qū)的學員指出，“沒有資金，不能儲備土地，沒有土地，無法貸款，資金難題‘頭咬尾’，需要打破一個關(guān)節(jié)點來破解。”

    來自國家發(fā)改委的學員認為，去年中央代發(fā)了2000億地方債券，要求優(yōu)先用于民生工程，但有的省根本就沒有安排資金用于保障性安居工程的建設。今年的保障房建設任務的確很重，但從上半年財政收入超過30%的增長來看，對一個省來說，保障性住房所需的資金，如果真的重視，不是解決不了，不要過分夸大困難，“增加10億、8億的保障房建設投資，也就是幾公里高速公路的費用！”

    “盡管目前信貸規(guī)模收縮，資金緊張，但地方可以將發(fā)行的地方債券優(yōu)先用于保障房建設。”上述國家發(fā)改委學員指出，從4月份針對保障性住房建設的專項督察來看，“有的省只拿出2億配套資金，僅占這個省省級收入的千分之二不到；另一個重點是，各地方是否把多渠道籌集資金的政策都用足了”。

    “對地方政府來說，不但要考慮資金規(guī)模，還要考慮還款周期，還要考慮保障房建設周期過程中材料、人工等費用的上漲。”有學員爭議說，“地方財政的盤子只有這么大，各條線都盯著，到底多少能用于保障性住房建設，需要我們?nèi)?、去搶，建議中央明確劃定一個將地方債券中用于保障性住房建設的比例。”

    土地緊張還是不愿供地

    土地供應“今年沒問題，明年有問題”，在小組討論中，針對保障性住房的土地供應問題，好幾位來自地方的學員表示，“如果說今年更大的瓶頸在資金的話，明年如果資金渠道打通以后，最大的困難就是土地供應。”

    首先，從指標來看，盡管國土資源部明確“保量”下達指標，但指標又分計劃和建設兩種。“僅有計劃指標是不夠的，還要落實到具體的地塊上，新增用地的審批需要時間，隨著新的征收條例的實施，拆遷的時間不好控制。”來自地方的學員表示，“對一般的商品房開發(fā)來說，從立項、選址、勘察、征地到開工，大約需要1～2年的時間，保障性住房建設即使快，也不可能短期就完成。”

    “之所以說今年沒問題”，上述學員說，“是因為很多省市為了完成保障性住房建設任務，動用了儲備用地，這些地直接具備了開工條件，但到明年，就沒有這么多的儲備了。”

    為了解決供地難題，來自某中部省的學員介紹了“自己”的做法，為了保證保障性住房項目提早開工，從省的層面，提早下達用地指標，按照上一年指標的30%預安排用地，讓地方提早籌備。同時明確，如果保障性住房不開工，其他的土地一律不供應。

    另一方面，“從省一級來說，已經(jīng)將今年的保障性安居工程建設項目用地指標單列下達，但項目能否盡快落地，取決于地方的工作力度。給什么地塊，‘凈地’還是‘毛地’？‘毛地’的話，怎么組織征地拆遷，這些都很關(guān)鍵。”來自東部某省的學員表示。

    國土資源部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國2420個市、縣已建立了土地儲備機構(gòu)，2009年末儲備土地面積為22.09萬公頃，可用于2～3年房地產(chǎn)用地調(diào)控量。

    盡管總量并不緊缺，來自國土資源部的學員表示，在實踐中，的確存在供地計劃和建設計劃不夠銜接的問題，“從近兩年情況看，住房供地計劃是自下而上編制，編制、公布工作一般在3～4月份完成。而保障性住房建設任務實行的是自上而下的模式，中央確定的保障性住房建設任務分解到市、縣需要一定的時間。例如，去年580萬套保障性住房建設計劃在5月才分解下達到地方，市縣建設任務和項目確定滯后，致使土地供應規(guī)模、結(jié)構(gòu)難以與之銜接。”

    在他看來，因為保障性住房建設配套資金的困難，也影響到項目及時落地。從2010年保障性住房建設情況看，雖然中央下?lián)芰搜a助資金，但撥付到市、縣的時間較晚，且多數(shù)地方資金配套遲緩，影響了項目用地。

    本刊記者在采訪調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，受制于項目資金配套不及時，項目前期安置拆遷工作遲緩。即便資金到位，由于時間緊、趕工期，往往在用地手續(xù)不完善的情況下邊拆遷、邊動工，造成保障性住房建設違法用地問題時有發(fā)生。

    “早作謀劃，早動手。”針對明年可能出現(xiàn)的供地難題，來自住房保障和城鄉(xiāng)建設部的學員建議各地方提早安排用地計劃。他透露，從土地供應計劃層面，“從明年開始，保障性住房建設用地指標會全部單列出來。”

    創(chuàng)新還是“懶政”

    為了完成1000萬套的保障房開工任務，一些省區(qū)市進行了各種形式的創(chuàng)新。

    例如，針對公租房建設資金緊張，有的地方實行在商品房項目中配建一定比例。例如，5%的公租房；有的城市為平衡公租房資金缺口，采用公租房配建商品房的做法，按照8比2的比例建設；有的城市針對一方面保障性住房建設資金困難，另一方面老百姓想擁有產(chǎn)權(quán)的心理，實行共有產(chǎn)權(quán)的嘗試，回籠部分資金；有的城市則實行先租后售的方式，同時為了避免個人通過出售獲取增值收益的行為，明確規(guī)定禁止上市。

    針對可以實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易的保障性住房，如經(jīng)濟適用房、限價房等，有的城市采取捆綁銷售的方法，將商業(yè)項目與保障房建設打包分配給開發(fā)商，允許開發(fā)商先用商業(yè)項目進行商業(yè)化運作賺取利潤，然后再從這些利潤當中支出一部分資金用于保障房建設，最終通過銷售實現(xiàn)資金回籠。

    有的省份為了解決資金、建設以及后續(xù)管理的難題，結(jié)合本省企業(yè)職工住房困難的實際，采取政企共建的形式，支持企業(yè)建設管理和經(jīng)營保障房。具體來說，就是政府統(tǒng)一規(guī)劃，企業(yè)利用自有土地建設保障性住房，優(yōu)先保障符合條件的企業(yè)職工。

    有的地方利用集體土地建設公租房，有的工業(yè)園區(qū)在工業(yè)用地上建設公租房，解決進城務工人員的住房困難。對此，國土資源部相關(guān)負責人明確指出，這不符合集體土地以及工業(yè)用地用途管制的法律規(guī)定，不能違法建設保障性住房。

    參與研討的國家行政學院決策咨詢部研究員王小廣指出，“上述做法有的是地方政府為完成眼前任務的權(quán)宜之計，有的做法則值得商榷。最突出的是，公租房如果不姓公，其公益性難保不被打折扣，準入分配難保有失公平。關(guān)鍵是，在這個過程中，如何保障保障性住房全過程的公開公平和公正？”

    對一些地方將配建一定比例的公租房作為商品房用地招投標的條件之一，并因此相應降低土地拍賣價格的做法，一位來自地方的學員并不認同，“到底需要降低多少？為什么不能實行市場拍賣的價格，然后再由政府通過市場價格回購一部分商品房作為公租房，完全實行市場化的手段呢？”這位學員表示，“開發(fā)商無利不起早，在和開發(fā)商的利益博弈中，如果不堅持市場原則，不是公共利益受損，就是成為個人腐敗的溫床。”

    “這到底算創(chuàng)新還是政府懶政呢？”上述學員質(zhì)疑。