四問保障房：開工還是“被開工” 萬億資金哪里來？

     《瞭望》文章：注目保障房

    作為“十二五”最重要的約束性指標(biāo)之一，3600萬套保障性住房，正在大劑量注入到市場與保障嚴(yán)重失衡的中國住房市場，期冀釋解深陷房地產(chǎn)倚重癥的中國經(jīng)濟(jì)。

    我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，住房總量不足、結(jié)構(gòu)不合理的問題十分突出。政府主導(dǎo)大規(guī)模實(shí)施保障性安居工程，甚至通過短期內(nèi)使保障性住房供應(yīng)量超過商品住房供應(yīng)量，是加快解決群眾住房困難的現(xiàn)實(shí)要求，也是履行各級政府基本職責(zé)的必要舉措。

    從國際經(jīng)驗(yàn)看，一些發(fā)達(dá)國家都經(jīng)歷過為緩解住房結(jié)構(gòu)性短缺，大規(guī)模建設(shè)公共住房的階段。相比較，只是中國在短短幾年內(nèi)要完成的任務(wù)量史無前例。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，完全可以充分利用我國“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。

    特別是，連續(xù)多年的國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，綜合國力明顯增強(qiáng)。通過加大對保障性住房的投入，對中低收入住房困難家庭實(shí)行“托底”，實(shí)現(xiàn)從目前保障性住房占城鎮(zhèn)住房不及7%，到“十二五”末提高到20%的目標(biāo)，我國也有足夠的財力支撐。

    不過，也要清醒看到，要把這樣一件艱巨而復(fù)雜、事關(guān)國計(jì)民生的的大事辦好，除了政策勇氣和戰(zhàn)略信心外，還要有具體而微的“突破”手段和策略。

    首先，從制度層面，雖然中央為3600萬套保障性住房從資金、土地到分配作出了頂層規(guī)劃，但在執(zhí)行層面還需要地方切實(shí)地端正態(tài)度。一些地方有錢修高速公路，說到保障房，資金就百般困難；有地建高爾夫球場，輪到保障房，土地就萬分緊張。

    其次，保障性住房是國民收入向民生傾斜的一次再分配。但從現(xiàn)實(shí)來看，目前一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了單位集資建房“借尸還魂”現(xiàn)象，打著“保障房”之名，行福利化分房之實(shí)，如果不能有效割斷舊有的利益分配鏈條，如此數(shù)量的保障性住房將帶來更大的社會分配不公。

    其三，保障性住房建成之后，還面臨管理、維護(hù)等長期任務(wù)。這部分職能以及資金的運(yùn)轉(zhuǎn)采取何種方式，應(yīng)提前規(guī)劃，避免保障房陷入公房沉疴。

    良好的住房保障，不但可以熨平現(xiàn)實(shí)中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的波動，還可以促進(jìn)城鎮(zhèn)化工業(yè)化的加速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型以及社會的和諧。不少發(fā)達(dá)國家在保障住房方面的實(shí)踐表明，基于良善的制度設(shè)計(jì)，住房保障不但不會成為政府的財政包袱，相反還可能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長的大機(jī)遇。

    《瞭望》文章：住房市場“大轉(zhuǎn)折”

    1998年住房制度改革以來，房價一路上揚(yáng)的態(tài)勢，保障性住房供應(yīng)嚴(yán)重不足的局面有望在2011年發(fā)生轉(zhuǎn)折

    研究生畢業(yè)3年的小陳在京城的工作剛有著落，住的地方一直在“遷徙”，目前租住在離八達(dá)嶺高速路不遠(yuǎn)的史各莊村，在此之前住在“著名”的唐家?guī)X村。

    位于北京西北五環(huán)外的唐家?guī)X本地人口不足3000人，外來人口超過5萬，因?yàn)閬y搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，火災(zāi)隱患突出而被北京市列為整治督辦重點(diǎn)村。

    隨著唐家?guī)X實(shí)施舊村騰退，小陳到了現(xiàn)在的村子，這里很快成為“新唐家?guī)X”，甚至比唐家?guī)X規(guī)模更“壯觀”。因?yàn)槭杖氲?、房價高、租金貴，只能暫居于城鄉(xiāng)結(jié)合部的小陳，只是過去十年北京凈增的600萬常住人口中的一個，而“唐家?guī)X”也只是北京乃至全國住房發(fā)展大背景下的小故事。

    但在2011年，小陳和唐家?guī)X的故事有望被改寫。北京市將改造城鄉(xiāng)結(jié)合部50個重點(diǎn)村列入了規(guī)劃中，計(jì)劃通過建設(shè)公租房來解決“小陳們”的租房需求。這一年，北京市將籌集公共租賃住房房源6萬套，這只是北京市20萬套保障性住房籌集總量中的一部分。

    保障房“大補(bǔ)課”

    從全國來看，今年的保障性住房1000萬套的開工建設(shè)量，為保障性住房建設(shè)歷年之最。在此之前的最大開工建設(shè)量是2010年，為580萬套。2011年超過70%的增幅，源于我國保障性住房建設(shè)欠賬較多，城鎮(zhèn)部分中低收入居民住房困難。

    統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1978年時，城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積是6.7平方米，比解放前的人均住宅面積還低。改革開放以后，國家啟動了城鎮(zhèn)住房制度改革，住房建設(shè)的規(guī)模實(shí)現(xiàn)了跨越式的增長。

    2010年時我國城鎮(zhèn)新建住房面積達(dá)到了8億多平方米，是1978年的20倍。而從1978年到2010年的30年時間里，城鎮(zhèn)新建住宅面積累計(jì)達(dá)到了125億平方米。其中， 82億平方米，也就是幾乎三分之二，是1998年住房制度改革到2010年這十余年貢獻(xiàn)的。

    另一方面，從1998年到2007年，這十年中積累了相當(dāng)多的下崗職工、破產(chǎn)了的企業(yè)、像小陳這樣的城市新增人口以及每年大概1500萬的進(jìn)城務(wù)工人員，但住房制度設(shè)計(jì)上對這些群體沒有非常明確的政策，積累了相當(dāng)多的住房矛盾。

    直至2007年國務(wù)院發(fā)布了24號文件，提出《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，把解決城市低收入家庭的住房困難第一次提到政府的工作議程中，確立了住房保障是政府的責(zé)任。此后，逐步提出了“以廉租住房制度為重點(diǎn)，加快建立住房保障體系”，“改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用房制度，加大棚戶區(qū)改造”，“逐步改善農(nóng)民工的居住條件”。

    但是，直到2008年，保障性住房建設(shè)才得以提速。為應(yīng)對國際金融危機(jī)，從2008年第四季度到2010年年末全國保障性安居工程一共開工建設(shè)了1300萬套。到2010年年末，全國以實(shí)物保障性住房方式解決的家庭達(dá)到2200萬戶。

    如今，2011年1000萬套的新開工目標(biāo)，以及“十二五”規(guī)劃明確提出的將新增3600萬套保障性住房目標(biāo)將大大提升保障性住房覆蓋面。

    總體來看，3600萬套加上“十一五”以及改革開放以后多年積累的2000多萬套保障性住房，到“十二五”末，全國就有5000多萬套具有保障性質(zhì)的住房；按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度，“十二五”末期，估計(jì)城鎮(zhèn)居民在2億5千萬戶左右，也就是說，在“十二五”時期，保障性住房的覆蓋面可以達(dá)到城鎮(zhèn)居民戶數(shù)的20%，小陳也有望成為20%中的一個。

    扭轉(zhuǎn)商品房獨(dú)大局面

    除了解決小陳等城市中低收入人群的住房困難，2011年大規(guī)模的保障性住房建設(shè)還另有“任務(wù)”，作為宏觀調(diào)控房地產(chǎn)市場的另一只輪子，和市場供應(yīng)相互呼應(yīng)，實(shí)現(xiàn)對住宅市場乃至房地產(chǎn)市場的雙輪驅(qū)動。

    一直以來，我國住房市場商品房一輪獨(dú)大的局面，不但不能滿足小陳這樣的廣大中低收入群體的住房需求，而且，因?yàn)楣┣箨P(guān)系緊張，投資投機(jī)助長價格畸高。

    首先，政府主導(dǎo)的這一輪大規(guī)模保障性住房建設(shè)，可以滿足供應(yīng)量的短缺。目前，我國的住房市場供求關(guān)系，仍然處于住房數(shù)量少于城鎮(zhèn)居民戶數(shù)的狀態(tài)，實(shí)際上這也是造成一些地方房價、租價快速上漲的重要原因之一。另一方面，我國城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展時期，每年大概有1500萬農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，需要房住。

    從第六次人口普查的結(jié)果看，對一些大城市來說，住房矛盾更突出。以北京、上海、廣東為例，這三個省市的人口絕對量占全國人口的比例均呈現(xiàn)上升狀態(tài)。也就是說，隨著城鎮(zhèn)化，一方面是農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市，另一方面小城鎮(zhèn)、中等城市的人口也在向大城市遷移，加劇著大城市的住房短缺矛盾。

    為了確保供應(yīng)量，“雙輪驅(qū)動”政策已經(jīng)“發(fā)酵”。以土地供應(yīng)為例，國土資源部和國務(wù)院的文件明確提出對保障性住房用地要做到應(yīng)保盡保。特別要求，對保障性住房和中小戶型商品房的供地不能低于整個住房供地總量的70%，并且作為剛性指標(biāo)。

    同時提出，一手抓保障性住房供地，另一手也不放松對普通商品房用地的供應(yīng)。也就是說，住宅用地的供應(yīng)總量是逐步增加的，并不是說在住宅供地里面劃出一塊變成保障房，商品房就減少了供地量。

    其次，可以平衡預(yù)期而穩(wěn)定房價。以2010年為例，全國的商品住房的供應(yīng)量為840萬套。而在2011年，僅保障性住房新開工就達(dá)到1000萬套。即使以竣工量計(jì)，按照主管部門要求的至少400萬套來看，可以很大程度解決中低收入群體的住房問題，從而減少商品住房的供應(yīng)壓力，避免因?yàn)楣?yīng)緊張而造成房價上漲。

    雙輪驅(qū)動無疑將成為今后房地產(chǎn)調(diào)控的重要基礎(chǔ)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“十二五”時期，在全面完成3600萬套保障性住房的同時，再增加普通商品住房的供應(yīng)，通過雙輪驅(qū)動，使住房的保有量和居住人口的數(shù)量實(shí)現(xiàn)一個基本的平衡。

    房價過快上漲有望遏制

    自2011年，另一個可能的變化，將集中在2005年來屢調(diào)而巋然不動，甚至越調(diào)越高的房價。在接受本刊記者采訪中，國家行政學(xué)院決策咨詢部研究員王小廣認(rèn)為，眼下中國房地產(chǎn)業(yè)就像一輛快速行使中的汽車，“如果想讓它降低速度，可以通過減小油門、換擋位、剎車以及撞到障礙物來實(shí)現(xiàn)。但是，不同的途徑其結(jié)果是截然不同的。”

    對2011年的房地產(chǎn)業(yè)來說，在這一輪最嚴(yán)厲的調(diào)控政策之下，加上保障性住房的加量供應(yīng)，有望實(shí)現(xiàn)一直以來孜孜以求的調(diào)控結(jié)果：房價過快上漲勢頭得到遏制，進(jìn)而避免房地產(chǎn)市場急剎車乃至撞車。

    自1998年住房制度改革以來，快速發(fā)展的房地產(chǎn)市場為相當(dāng)多的老百姓提供了市場化購房的渠道，也帶來了房地產(chǎn)業(yè)的快速繁榮，但也帶來了房價的一路飚升。房價過快上漲成為2005年以來，中國房地產(chǎn)市場最突出的問題。而且，由它而產(chǎn)生的問題并非只是單一的價格問題，它還影響到社會的方方面面。比如，事關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，事關(guān)老百姓“住有所居”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，事關(guān)社會和諧與穩(wěn)定。也因此，加強(qiáng)房地產(chǎn)市場調(diào)控成為了政府宏觀調(diào)控的最重要內(nèi)容之一。

    事實(shí)上，2005年以來，政府針對房地產(chǎn)市場的調(diào)控可謂一令緊過一令。先是2005年，中央出臺了“國八條”，緊接其后的2006年又出臺了“國六條”， 2007年底至2008年初房價上漲趨勢得到遏制。但是，2008年第四季度，為應(yīng)對國際金融危機(jī)，發(fā)揮房地產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大內(nèi)需和改善民生的作用，一系列刺激房地產(chǎn)的消費(fèi)政策影響越來越大，從2009年下半年開始，部分大城市出現(xiàn)房價的快速回升，甚至超漲。

    2010年開始，新一輪的調(diào)控大幕再次拉開，中央連續(xù)出臺調(diào)控措施，2010年出臺了“國十條”，2011年又出臺“新國八條”，其調(diào)控措施堪稱歷年來最嚴(yán)厲。

    被稱為組合拳的系列措施以市場化手段為主，綜合運(yùn)用財政、土地等政策和差別化的信貸、稅收政策，以及限購、政府問責(zé)機(jī)制等行政手段，既抑制不合理的投資投機(jī)需求，又增加房地產(chǎn)市場的有效供給，特別是加大了保障性住房建設(shè)力度。

    目前，市場上傳遞出積極的變化信號，在限購政策和房產(chǎn)稅試點(diǎn)的作用下，投資投機(jī)性需求得到有效抑制，過度超前需求得到控制。隨著過度寬松的信貸環(huán)境正在發(fā)生變化，資金使用成本的提高，過快上漲的房價正在發(fā)生分化，多數(shù)城市房價漲幅明顯趨緩，部分房價過高城市出現(xiàn)穩(wěn)中有降態(tài)勢。

    可以看到，經(jīng)過這一輪嚴(yán)厲的調(diào)控舉措，一些城市房價過快上漲的勢頭得到了初步遏制。值得擔(dān)憂的是，一些二三線城市的房價仍在上漲。對此，國務(wù)院未雨綢繆，提出堅(jiān)持調(diào)控方向不動搖。這意味著遏制投資投機(jī)不會動搖，遏制豪華高檔住房消費(fèi)不會動搖。同時，還意味著力度不會減輕，已經(jīng)實(shí)施限購的城市，在供求關(guān)系沒有得到根本緩解之前，限購的措施不會取消。

    在此基礎(chǔ)上，針對大城市限購把一些投資者吸引到周邊的中小城市，造成其房價上漲，國務(wù)院提出對上漲過快的一些二三線城市，適時提出限購的措施。同時要求，相關(guān)部門利用當(dāng)前房價過快上漲勢頭被遏制的有利時機(jī)，抓緊研究更多地通過經(jīng)濟(jì)手段的具有長遠(yuǎn)影響的政策儲備。

    王小廣認(rèn)為，通過這一輪的房地產(chǎn)調(diào)控，保障性住房建設(shè)和完善房地產(chǎn)市場調(diào)控正在形成為促進(jìn)房地產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的兩把“鑰匙”：一方面，加強(qiáng)保障性住房的建設(shè)，增加房屋有效供給，有利于房價的穩(wěn)定和房地產(chǎn)的平穩(wěn)健康發(fā)展；另一方面，通過加強(qiáng)和完善房地產(chǎn)市場調(diào)控，穩(wěn)定房價，會明顯降低保障性住房的投資成本，甚至建設(shè)數(shù)量。

    如果上述手段能夠繼續(xù)得到嚴(yán)格執(zhí)行，一個良性房地產(chǎn)市場環(huán)境的形成，可以期待。