土地管理法修改有望實(shí)現(xiàn)國有集體土地同價(jià)同權(quán)

    "強(qiáng)拆"的事，還沒完。

    近日，中央紀(jì)委、監(jiān)察部發(fā)出通知，要求各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為。該通知明確要求，在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷，要"參照"新頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(下稱《征收條例》)的精神執(zhí)行。

    但是，新頒布的《征收條例》適用于城市范圍內(nèi)國有土地上的房屋征收，對于集體土地上的拆遷仍然依據(jù)《土地管理法》，這導(dǎo)致了同樣是房屋征收與補(bǔ)償，城鎮(zhèn)與農(nóng)村適用不同的法律法規(guī)，造成了立法和執(zhí)法上的不公平。

    農(nóng)村怎么辦？《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者了解到，為了解決城鄉(xiāng)實(shí)行不同的征收補(bǔ)償制度的問題，正在修改之中的《土地管理法》，將參照《征收條例》中確立的基本原則。

    法律的廢舊立新，標(biāo)志著一個(gè)時(shí)代的開始。

    農(nóng)村拆遷維權(quán)依舊難

    2010年10月30日上午，黑龍江省密山市市民崔德喜，因?yàn)榈种普畯?qiáng)拆，在自家房頂上點(diǎn)燃汽油自焚。而就在自焚事件時(shí)隔不到一個(gè)月，密山市民陳躍興家的房子也遭遇了違法強(qiáng)拆，72歲的陳躍興和71歲的魯瑞芳老兩口在零下二十多度的冬夜中無避寒之地……

    鐘如九，這個(gè)平凡的江西女孩，因?yàn)槿ツ?宜黃自焚事件"中，用微博直播家人抗強(qiáng)拆過程，成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)人物。

    當(dāng)今年1月21日，實(shí)施了10年的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》被廢止，《征收條例》出臺，也許"陳躍興們"會很高興。但是，《征收條例》對"鐘如九們"而言，則未必能高興起來。這部被社會各界寄予厚望的《征收條例》只適用于城市范圍內(nèi)國有土地上房屋征收與補(bǔ)償問題。而農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷問題仍舊適用現(xiàn)行的《土地管理法》。

    "實(shí)際上拆遷的主要矛盾在集體土地，在農(nóng)村。如果集體土地上的拆遷沒有解決，那么拆遷問題就沒有真正的解決。"曾為"宜黃自焚事件"等重大拆遷案件當(dāng)事人提供法律援助的王才亮律師對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》說。

    王才亮認(rèn)為，相對于城市居民，農(nóng)民的維權(quán)能力更差。所以，發(fā)生在農(nóng)村集體土地上的拆遷矛盾沖突更大，惡性事件更多。比如去年的"宜黃自焚事件"，2009年成都的"唐福珍自焚事件"，都發(fā)生在集體土地的拆遷過程中。

    國務(wù)院法制辦、住建部負(fù)責(zé)人對此問題的公開表態(tài)是：將會同有關(guān)部門抓緊《土地管理法》的修改工作，通過該法來解決集體土地上的征收拆遷問題。

    一位參與了《土地管理法》修改稿研討的法學(xué)專家向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》透露，為了立法上銜接統(tǒng)一，以及統(tǒng)籌解決國有土地和集體土地征收問題，《征收條例》中的大部分基本原則，將會在《土地管理法》修改時(shí)參照適用。

    "對公民的財(cái)產(chǎn)征收，應(yīng)該適用統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)。以前，城鄉(xiāng)間實(shí)行不同的征收補(bǔ)償制度。現(xiàn)在，《征收條例》已經(jīng)出臺了，如果繼續(xù)按照以往的模式，會造成巨大的不平等，也無法真正解決拆遷問題。"這位專家說。

    "公共利益"標(biāo)準(zhǔn)將城鄉(xiāng)統(tǒng)一

    以前，國有土地和集體土地上的房屋征收分別是由《拆遷條例》和《土地管理法》調(diào)整。城鄉(xiāng)間兩種不同的地權(quán)，適用兩種不同的征收補(bǔ)償制度。

    《土地管理法》第二條規(guī)定："國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用。"

    近年來，隨著我國城化率的飛速提高，將集體土地征收轉(zhuǎn)換為國有土地現(xiàn)象越來越普遍。與被廢止的《拆遷條例》相似，《土地管理法》中，沒有就公共利益做出明確界定。

    "由于《土地管理法》中對'公共利益'沒有做出明確界定，這導(dǎo)致了地方政府只要說為了'公共利益'需要，隨時(shí)都可以對農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行強(qiáng)制征收。"王才亮說。

    在王才亮代理的多起集體土地征收拆遷案件中，他發(fā)現(xiàn)"公共利益"變成了"百寶箱"，"什么都往里邊裝"。有的地方政府認(rèn)為，招商引資修建廠房屬于"公共利益"進(jìn)行征收；有的地方政府認(rèn)為，進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)屬于"公共利益"進(jìn)行征收；更有甚者，有的地方政府為了修建高爾夫球場，打著"公共利益"進(jìn)行征收。

    "公共利益界定的不明確也導(dǎo)致土地征收權(quán)被政府機(jī)關(guān)極度濫用。"王才亮說。

    一位參與了《土地管理法》修改稿研討的專家透露，該法將會參照《征收條例》中對公共利益界定的規(guī)定，明確公共利益的界定范圍。

    "如果能參照《征收條例》中對公共利益界定，將會縮小征地范圍，規(guī)范地方政府濫用權(quán)力隨意征地的現(xiàn)狀。"王才亮說。

    農(nóng)民應(yīng)有建設(shè)用地議價(jià)權(quán)

    除了"公共利益"界定模糊，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低也成為《土地管理法》遭詬病之處。

    "現(xiàn)行法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。以耕地為例，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為被征收前3年的平均產(chǎn)值的6至10倍。"長期關(guān)注拆遷問題的北京市中高盛律師事務(wù)所李濱律師向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》介紹，去年，黑龍江省密山、綏化、龍江、賓縣等地，相繼出現(xiàn)過多起因拆遷補(bǔ)償過低而引發(fā)的拆遷爭議事件。"實(shí)踐中集體土地征收的補(bǔ)償費(fèi)根本不能保障失地農(nóng)民以后的生活，而政府征地后按市場價(jià)格出售后，其成交價(jià)格往往為補(bǔ)償費(fèi)用的十幾倍甚至幾十倍。"

    新實(shí)施的《征收條例》中確定了對被征收房屋進(jìn)行市場化價(jià)值補(bǔ)償?shù)脑瓌t，即補(bǔ)償價(jià)格不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格。

    那么集體土地的征地補(bǔ)償能否也借鑒此原則？上述參與了《土地管理法》修改稿研討的專家透露，如果適用此原則，就要有市場價(jià)格作為參考，但是目前土地一級市場是被政府壟斷的，沒有市場價(jià)格。所以，如何確定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，成為了《土地管理法》修改中一個(gè)難點(diǎn)。

    北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安教授認(rèn)為，既然土地的產(chǎn)權(quán)是屬于農(nóng)民集體的，為什么一定要政府強(qiáng)制征收后才能賣掉？農(nóng)民自己為什么不能賣呢？所有權(quán)人不能處分自己的土地，這是沒有道理的。

    他建議，對《土地管理法》進(jìn)行修改，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地可以有兩個(gè)途徑，一個(gè)是政府征收，用于公共利益；另一個(gè)就是交易，用于商業(yè)利益。就是說建設(shè)用地，不但政府可以賣，擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民也可以賣。

    "公共利益"

    《征收條例》第八條采取了列舉方式，將以下五種情形界定為公共利益：國防和外交的需要；由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要。

    除此之外，界定公共利益還需要通過"納入市、縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃，經(jīng)市、縣級人民代表大會審議通過"等一系列程序。