新征收條例需進(jìn)一步完善“司法強(qiáng)拆”

    《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(第二次公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)新征收條例)有三個(gè)主要亮點(diǎn):其一,確立了規(guī)范征收行為的三項(xiàng)重要基本原則；其二,引入了人大審議和監(jiān)督征收的機(jī)制；其三,取消了征收中的“行政強(qiáng)拆”而以“司法強(qiáng)拆”代之。

    所謂“規(guī)范征收行為的三項(xiàng)重要基本原則”是指新征收條例第1條至第3條及條例各項(xiàng)具體規(guī)定的內(nèi)容所體現(xiàn)的三項(xiàng)原則即平衡原則、公平補(bǔ)償原則、正當(dāng)法律程序原則。

    所謂“征收引入人大審議和監(jiān)督機(jī)制”是指新征收條例第8條第二款規(guī)定的“各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng),應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建,應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)人民政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃?！倍鲜鲆?guī)劃和計(jì)劃大多是要經(jīng)過(guò)人大或人大常委會(huì)審議通過(guò)的。這樣,征收和拆遷就間接地要接受人民代表機(jī)關(guān)的監(jiān)督,從而對(duì)地方政府過(guò)度依賴(lài)“土地財(cái)政”推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的沖動(dòng)多少構(gòu)成一定的制約。

    所謂“以司法強(qiáng)拆取代行政強(qiáng)拆”是指新征收條例第25條規(guī)定的對(duì)拒不履行征收決定的被征收人,由作出征收決定的人民政府“依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”,廢除和取消原拆遷條例第17條和征收條例第一次征求意見(jiàn)稿第28條中關(guān)于亦可由“人民政府強(qiáng)制拆遷(搬遷)”的規(guī)定?！靶姓?qiáng)拆”改“司法強(qiáng)拆”之所以是新征收條例的一大亮點(diǎn),是因?yàn)椤靶姓?qiáng)拆”所確立的制度架構(gòu)是:行政機(jī)關(guān)自己作出拆遷決定,自己對(duì)拆遷決定的爭(zhēng)議進(jìn)行裁決,自己對(duì)不履行裁決的當(dāng)事人予以強(qiáng)制執(zhí)行,違反了“自己不做自己法官”的正當(dāng)法律程序,違反了法治的最基本原則。新征收條例取消和廢除這種非正義的制度是特別值得肯定的。

    作為第二次征求意見(jiàn)稿的新征收條例能有上述亮點(diǎn)自然難能可貴,社會(huì)公眾和媒體大多對(duì)之予以正面評(píng)價(jià)。但是,在肯定這些亮點(diǎn)的同時(shí),我們也不得不指出,新征收條例在征收決策和強(qiáng)制執(zhí)行(強(qiáng)拆)制度的設(shè)計(jì)上尚有改進(jìn)和完善的必要。

    新征收條例設(shè)計(jì)的征收決策制度與第一次征求意見(jiàn)稿相比,間接地引進(jìn)了人大的監(jiān)督和制約,這顯然是一大進(jìn)步；但是新條例在進(jìn)一步的同時(shí)卻又退了一步,即取消了第一次征求意見(jiàn)稿關(guān)于被征收人直接參與危舊房改造決策的制度設(shè)計(jì),即“一個(gè)90%”(征收決定必須獲得90%以上被征收人的同意)和“兩個(gè)三分之二”(補(bǔ)償方案應(yīng)征得三分之二以上被征收人同意,補(bǔ)償協(xié)議簽約率達(dá)三分之二以上方可生效)的制度。這個(gè)制度設(shè)計(jì)的“門(mén)檻”雖然有點(diǎn)高,但它卻很好地反映了現(xiàn)代民主的發(fā)展趨勢(shì),即議會(huì)民主向參與民主(特別是利害關(guān)系人參與)發(fā)展的趨勢(shì),確實(shí)構(gòu)成了對(duì)地方政府過(guò)度依賴(lài)“土地財(cái)政”推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)沖動(dòng)的最有力的制約。新征收條例把這個(gè)制度取消了,條例立法目的實(shí)現(xiàn)的力度將至少損失一半。當(dāng)然,原設(shè)計(jì)的“門(mén)檻”過(guò)高,可以降低,如分別降到67%和50%,但是,不應(yīng)該完全撤除“門(mén)檻”,讓那些過(guò)分追求政績(jī)和形象工程的官員大拆大建暢行無(wú)阻。

    新征收條例設(shè)計(jì)的“司法強(qiáng)拆”取代“行政強(qiáng)拆”制度與第一次征求意見(jiàn)稿規(guī)定的“行政強(qiáng)拆”與“司法強(qiáng)拆”并行的制度相比,確實(shí)是一種進(jìn)步,但“司法強(qiáng)拆”制度必須有相應(yīng)機(jī)制的建立和完善為前提。

    作為“司法強(qiáng)拆”制度前提的機(jī)制主要有三:其一,裁執(zhí)分離制度。強(qiáng)拆涉及強(qiáng)拆裁決和強(qiáng)拆執(zhí)行的問(wèn)題。作出強(qiáng)拆裁決是一個(gè)司法行為,實(shí)施強(qiáng)拆是一個(gè)行政行為。“司法強(qiáng)拆”如果不以裁執(zhí)分離制度為前提,統(tǒng)一由法院執(zhí)行庭或行政庭實(shí)施,同樣會(huì)導(dǎo)致濫權(quán)、侵權(quán)和腐敗。較理想的方案應(yīng)該是:法院裁決,行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施,法院對(duì)實(shí)施行為予以監(jiān)督:行政機(jī)關(guān)超越裁決違法強(qiáng)拆,被征收人可向法院起訴尋求救濟(jì)。如果法院自裁自執(zhí),其違法強(qiáng)拆,當(dāng)事人到哪里告去?其二,司法獨(dú)立裁決制度。司法強(qiáng)拆比行政強(qiáng)拆公正是以假定司法相對(duì)超脫,不受地方行政和其他外力干預(yù),從而能兼顧和平衡公共利益、建設(shè)單位利益、地方當(dāng)局利益和被征收人的利益為前提的。但是我們的新征收條例如果不明確規(guī)定司法獨(dú)立裁決的制度(對(duì)于行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)執(zhí)的案件、被征收人起訴不服征收決定和征收補(bǔ)償?shù)陌讣膶徖?、裁?地方當(dāng)局都不得進(jìn)行任何干預(yù),不得指令法院強(qiáng)拆),司法裁決如仍受地方行政和其他外力干預(yù),行政強(qiáng)拆發(fā)生的問(wèn)題就可能同樣在司法強(qiáng)拆中重演。其三,起訴停止執(zhí)行制度。司法強(qiáng)拆是否能對(duì)被征收人權(quán)益予以有力和有效保障是以司法對(duì)行政行為的嚴(yán)格審查為前提的,而這就要求法院在被征收人對(duì)行政征收決定或征收補(bǔ)償決定不服提起訴訟后,認(rèn)真嚴(yán)格對(duì)相應(yīng)行政決定進(jìn)行審查,并依法作出判決以后再實(shí)施強(qiáng)拆。如果我們的新征收條例仍不改變被征收人起訴后不停止強(qiáng)拆制度,只要政府一申請(qǐng),法院就強(qiáng)拆。結(jié)果導(dǎo)致法院判決做出后,被征收人的房屋早拆了,新高樓大廈早蓋起來(lái)了。這樣,即使被征收人勝訴,權(quán)益也難以恢復(fù)了。你不可能將新蓋起的高樓大廈推倒,再恢復(fù)你被拆除的小平房或小四合院吧?因此,在新征收條例中,應(yīng)該確立起訴停止執(zhí)行(緊急情況除外)制度,以避免起訴過(guò)程中強(qiáng)拆,迫使被強(qiáng)拆人作出暴力對(duì)抗或極端行為的選擇。

    由此可見(jiàn),新征收條例確立的征收決策制度和司法強(qiáng)拆制度雖然相對(duì)于第一次征求意見(jiàn)稿有重大進(jìn)步,有很多亮點(diǎn),但仍需改進(jìn)和完善。我們希望條例能進(jìn)一步反映和體現(xiàn)民意,能實(shí)實(shí)在在地解決目前拆遷中存在的諸多問(wèn)題。