閑置土地難處理多因利益關(guān)系干擾執(zhí)法

    國土資源部近日公布了《閑置土地處置辦法(修訂草案)》(征求意見稿)，面向社會(huì)公開征求意見。

    近年來，隨著房價(jià)居高不下，“囤地”、“圈地”行為也愈演愈烈，導(dǎo)致閑置土地大量增加。此次國土部公布相關(guān)辦法，究竟能在多大程度上發(fā)揮作用？《法制日報(bào)》記者就此采訪了業(yè)內(nèi)專家。

    海量土地淪為閑置土地

    在北京市朝陽區(qū)東四環(huán)邊朝陽公園附近，有一塊“奇怪”的土地。

    這塊土地面積很大，上面零零散散地住著朝陽區(qū)東風(fēng)鄉(xiāng)的村民。在村民房屋不遠(yuǎn)處，則是大片的雜草。而在這塊看似有些荒涼的土地南面，就是北京著名的高檔社區(qū)泛海國際居住區(qū)。一邊顯得繁華，一邊更顯荒蕪。這兩塊看似格格不入的土地，實(shí)際上都屬于同一家企業(yè)所有。

    關(guān)于這塊未開發(fā)土地的存在時(shí)間，一名畢業(yè)于中國傳媒大學(xué)、目前在北京市一家網(wǎng)站工作的林峰對(duì)《法制日報(bào)》記者說：“五六年前我上學(xué)的時(shí)候就這樣，一轉(zhuǎn)眼我工作都快兩年了，這塊地還是那個(gè)樣子?！?/p>

    據(jù)了解，泛海集團(tuán)所囤的這塊土地曾引起社會(huì)的高度關(guān)注。根據(jù)北京市國土資源局所提供的公開資料，這塊土地的供地面積總和為29.1萬平方米，規(guī)劃建筑面積為86.47萬平方米，土地合同金額為2.2億元。照此計(jì)算，2004年該地塊的平均樓面價(jià)非常之低。而如今，泛海國際居住區(qū)的二手房價(jià)格已經(jīng)上升到了每平方米5萬元左右。

    “如果要建新盤，價(jià)格就不好說了。這塊地附近有個(gè)正在出售的樓盤，地理位置還不如這塊地，目前每平方米已經(jīng)超過5萬元甚至到6萬元了。我覺得這個(gè)位置適合建豪宅，直接奔著每平方米10萬元去就行了?！北本┦幸患曳康禺a(chǎn)中介的工作人員說。

    記者了解到，在房價(jià)仍居高位的今天，“囤地”可謂是蔚然成風(fēng)。

    去年，網(wǎng)絡(luò)上曾經(jīng)流傳過一份名為《有關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地閑置情況表》。據(jù)了解，這份情況表詳細(xì)列出了省市、項(xiàng)目名稱、閑置土地的受讓人、合同編號(hào)、合同簽訂時(shí)間和約定的開竣工時(shí)間等內(nèi)容。其中，北京、廣州、海南、江蘇等地成為閑置土地“重災(zāi)區(qū)”，這4地的閑置土地?cái)?shù)量占全國的近四分之一，70%以上閑置土地性質(zhì)為住宅用地。

    “閑置土地就好比城市的一個(gè)‘疤’,看上去就讓人不舒服。從土地利用來講，本來建設(shè)用地就不多，不管是將土地用來規(guī)劃商場，還是規(guī)劃為寫字樓或是住宅，地方政府在出讓土地時(shí)都有自己的想法，比如要解決多少住房問題等。但土地如果被閑置了三四年還沒動(dòng)，那對(duì)群眾的生活肯定有影響。閑置土地跟房地產(chǎn)也有直接關(guān)系，如果對(duì)閑置土地不予管理的話，那開發(fā)商就會(huì)變相囤地。”北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波在接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí)說。

    上海房地產(chǎn)研究院綜合研究部部長楊紅旭向記者提供的數(shù)據(jù)表明，自上世紀(jì)80年代末土地市場逐漸建立以來，土地閑置問題就一直存在，這與我國地少人多、城市建設(shè)用地緊張的國情不相協(xié)調(diào)。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2000年至2009年，全國房地產(chǎn)企業(yè)購置土地面積為33億平方米，而完成土地開發(fā)面積僅有近21億平方米，簡單計(jì)算可知，約12億平方米土地未被開發(fā)，其中多數(shù)事實(shí)上淪為閑置用地。

    地方成處置閑置土地阻力之一

    針對(duì)當(dāng)前較為嚴(yán)重的土地閑置情況，此次出臺(tái)的《閑置土地處置辦法(修訂草案)》(征求意見稿)中明確規(guī)定了“閑置土地”的定義，并規(guī)定開發(fā)商將土地閑置滿兩年的，將無償收回土地使用權(quán)。今后如果開發(fā)商被認(rèn)定為“囤地”，在該土地未處置完畢前，開發(fā)商將不允許再次拿地。

    此外，修訂草案征求意見稿還提出，土地閑置滿一年的，由縣級(jí)以上地方國土資源主管部門報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，向土地使用者下達(dá)《征繳土地閑置費(fèi)決定書》，按土地出讓或者劃撥土地價(jià)款的20%征繳土地閑置費(fèi)。

    “現(xiàn)行的《閑置土地處置辦法》于1999年4月發(fā)布，這次的修訂草案征求意見稿中突出強(qiáng)調(diào)的幾點(diǎn)，如對(duì)‘閑置土地’的界定、土地閑置滿一年收取土地價(jià)款20%的閑置費(fèi)、閑置滿兩年無償收回等規(guī)定，在現(xiàn)行《閑置土地處置辦法》中同樣也有。此次修訂草案征求意見稿真正有新意的規(guī)定是，‘在閑置土地處置完畢前，國土部門不得受理該土地使用者新的用地申請和被認(rèn)定為閑置土地的轉(zhuǎn)讓、出租申請’。這意味著，如果閑置土地沒有得到解決，相關(guān)開發(fā)商將沒有再拿地的資格。”浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副教授蘇振華在接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí)說。

    “這里面牽涉到一個(gè)時(shí)間點(diǎn)的問題，閑置兩年是從什么時(shí)間開始算起？有的是地方政府預(yù)留了時(shí)間，有的地被閑置可能是有關(guān)手續(xù)沒有完成。所以還是要重視提高效率。在各方面效率提高以后，再針對(duì)開發(fā)商的刻意閑置、炒作、囤地等行為，給予嚴(yán)厲的處罰，起到警示作用?！敝袊嗣翊髮W(xué)土地管理學(xué)博士、土地評(píng)估師張遠(yuǎn)索說。

    記者了解到，土地閑置一直為我國法律所禁止。土地管理法第三十七條明確規(guī)定，“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地……一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)……”

    1994年頒布的城市房地產(chǎn)管理法和1999年頒發(fā)的《閑置土地處置辦法》也規(guī)定，“超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿1年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費(fèi)；滿2年未動(dòng)工開發(fā)時(shí)，可以無償收回土地使用權(quán)”。

    上述關(guān)于閑置土地的法律規(guī)定不可謂不細(xì)，那么，閑置土地越來越多的根本原因何在？

    “整治閑置土地難以奏效，問題出在多個(gè)方面，其中，制度規(guī)定方面的進(jìn)一步細(xì)化和定量標(biāo)準(zhǔn)化不可或缺，但主要還是出現(xiàn)在監(jiān)督機(jī)制的執(zhí)行環(huán)節(jié)，部分相關(guān)工作人員因?yàn)槔嬲T惑不能嚴(yán)格執(zhí)法，是導(dǎo)致問題遲遲不能得到有效解決的關(guān)鍵?！睆堖h(yuǎn)索說。

    北京市一家大型房地產(chǎn)公司的工作人員向記者透露，查處閑置土地，尤其是查處“地王”之所以困難，要么是因?yàn)閳?zhí)法人員被打了招呼，要么就是國企和央企拿地可以慢慢交地價(jià)款，甚至改規(guī)劃，“可以說是在對(duì)賭政策”。

    地方政府也被認(rèn)為是閑置土地整治的主要阻力之一。

    張遠(yuǎn)索告訴記者，中央對(duì)于整治閑置土地一直都是有決心的，但地方政府很可能是采取相應(yīng)手段將中央的努力予以化解，使得很多人對(duì)此類問題產(chǎn)生條件反射般懷疑，“必須進(jìn)一步切實(shí)加強(qiáng)中央政策在地方的落實(shí)力度，確保其既定效果”。

    “我國的閑置土地處置辦法公布有10多年了，但全國范圍內(nèi)真正收回閑置土地的案例鮮有所聞。一方面，是因?yàn)榍靶┠攴康禺a(chǎn)市場持續(xù)景氣，開發(fā)商大多選擇落袋為安而不會(huì)閑置土地；另一方面，在政策執(zhí)行層面上，開發(fā)商有很多應(yīng)對(duì)之道，比如對(duì)動(dòng)工的界定比較模糊，對(duì)投資量的認(rèn)定也容易產(chǎn)生信息不對(duì)稱的局面，這就讓地方政府很難真正實(shí)施處置措施。還有非常重要的一點(diǎn)，就是處置閑置土地要得到地方政府的批準(zhǔn)，如果開發(fā)商和地方政府達(dá)成默契，處置閑置土地也就難以得到落實(shí)。”蘇振華說。

    處置閑置土地應(yīng)提升法律執(zhí)行力

    那么，應(yīng)該如何有效處理閑置土地？

    業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，未來，在處理閑置土地的問題上，關(guān)鍵就是進(jìn)一步強(qiáng)化法律的可操作性。

    “原先關(guān)于閑置法律的執(zhí)行更多是運(yùn)動(dòng)式的，像一陣風(fēng)。這次的《閑置土地處置辦法(修訂草案)》(征求意見稿)可能更重視長期實(shí)施，這算是一個(gè)部門規(guī)章，我覺得它最好的一點(diǎn)就是對(duì)閑置地標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，而且處理手段是分層次的，這比較有效?！睒墙úㄕf。

    張遠(yuǎn)索認(rèn)為，處理閑置土地的努力方向包括，“進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)制度具體標(biāo)準(zhǔn)，更便于操作；完善監(jiān)督和懲罰機(jī)制，通過網(wǎng)絡(luò)等對(duì)出讓土地開發(fā)進(jìn)展情況予以公示，由群眾進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于囤積居奇的進(jìn)行懲處；切實(shí)降低房價(jià)，打擊投機(jī)性炒房、限制家庭擁有套數(shù)，使房價(jià)與群眾收入倍數(shù)介于合理區(qū)間。讓房地產(chǎn)健康平穩(wěn)發(fā)展，而不是強(qiáng)烈地看漲或看跌，這才能從根源上解決開發(fā)商囤地、惜售等問題”。

    中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海告訴記者，現(xiàn)有的法律看似完備，其實(shí)有些偏于粗疏，可操作性差。因此，要建立健全土地閑置處置體系，關(guān)鍵在于完善閑置土地相關(guān)法律法規(guī)體系。“首先要修訂統(tǒng)一的閑置土地情形認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。要在法律、法規(guī)和規(guī)章間形成統(tǒng)一的閑置土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，包括責(zé)任主體和責(zé)任范圍、閑置起算時(shí)點(diǎn)(法律規(guī)定占用耕地以用地批準(zhǔn)之日，而出讓土地則以合同約定開工日期、合同生效等)、閑置有效計(jì)算時(shí)段、已投資數(shù)額或已開發(fā)建設(shè)面積確認(rèn)以及因司法裁決而轉(zhuǎn)移的未開發(fā)利用土地的閑置情形認(rèn)定等標(biāo)準(zhǔn)”。

    “此外，還應(yīng)修改完善現(xiàn)有閑置土地收回程序規(guī)定。收回閑置土地作為行政處罰行為，建議其程序應(yīng)按照行政處罰法規(guī)定的法定程序操作，以避免執(zhí)行過程中程序違法問題的發(fā)生。同時(shí)，增設(shè)閑置土地退出途徑和方法的內(nèi)容。對(duì)不符合法定閑置的低效利用的土地，可采取安排臨時(shí)使用、協(xié)商收回并給予合理補(bǔ)償?shù)榷喾N途徑處置利用。”劉俊海說。