住宅用地70年大限引爭(zhēng)議 地方政府規(guī)定自相矛盾

    住宅用地70年大限之惑

    《上海市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》存在自相矛盾處

    土地使用權(quán)的70年大限問(wèn)題，因近日上海市在《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓預(yù)申請(qǐng)須知》中的"無(wú)償收回"及"出讓人收回并補(bǔ)償相應(yīng)殘余價(jià)值"規(guī)定再次引發(fā)熱議。

    在此前的媒體報(bào)道中，這些規(guī)定一度被稱為"滬版新規(guī)"，并因其看似與《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定相矛盾而遭受廣泛指責(zé)。

    上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局對(duì)此做出了迅速反應(yīng)。1月14日消息傳出，之后的第二個(gè)工作日，上海規(guī)土局就在其官方網(wǎng)站上發(fā)布通知，對(duì)報(bào)道中頗具爭(zhēng)議的"土地期滿出讓人無(wú)償收回"內(nèi)容作出正式回應(yīng)。

    回應(yīng)說(shuō)，"土地期滿后的處理方法"是針對(duì)《上海市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》中第28條的內(nèi)容，該宗土地出讓期限屆滿，土地使用者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，該宗地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的處理方式。

    因?yàn)椤渡虾Ｊ袊?guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》第26條中，有體現(xiàn)《物權(quán)法》的"住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期"相關(guān)規(guī)定，因此輿論認(rèn)為規(guī)土局的解釋?xiě)?yīng)意在說(shuō)明所謂"出讓人收回并補(bǔ)償相應(yīng)殘余價(jià)值"或"出讓人無(wú)償收回"這樣的字眼，其針對(duì)的對(duì)象不包括住宅用地。

    然而實(shí)際情況似與輿論認(rèn)識(shí)不同。在上海市規(guī)土局網(wǎng)站上，本刊記者查詢到一份涉及亭林鎮(zhèn)亭升路東側(cè)地塊的《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓預(yù)申請(qǐng)須知》上，看到該地塊土地用途為普通商品房，出讓年限為70年，而土地期滿后的處理方法則是"出讓人無(wú)償收回"。

    這也就意味著，《上海市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》第26條與該合同的第27條、28條自相矛盾。

    第26條強(qiáng)調(diào)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的"自動(dòng)續(xù)期"，而第27條、28條卻在強(qiáng)調(diào)土地使用者"申請(qǐng)續(xù)期"。三條看上去屬并列關(guān)系的條文，究竟應(yīng)該參照哪一條來(lái)執(zhí)行，并沒(méi)有明確表述。

    我們的房子"安全"嗎

    1月19日，上海市規(guī)土局辦公室副主任杭燕對(duì)本刊記者表示，關(guān)于土地到期收回事宜"一切以公告為準(zhǔn)"，不再接受任何媒體采訪，同時(shí)稱辦公室主任余亮針對(duì)輿論質(zhì)疑，也已做出了回應(yīng)。

    余亮在此前的回應(yīng)僅僅是再次提起網(wǎng)站公告，解釋說(shuō)上海土地市場(chǎng)近期沒(méi)有"出大政策"，無(wú)償收回是針對(duì)該宗土地出讓期限屆滿后，土地使用者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)而言的。他的回應(yīng)，并沒(méi)有消除公眾質(zhì)疑。

    人們?nèi)匀徊幻靼妆驹?自動(dòng)續(xù)期"的住宅土地是不是還要"申請(qǐng)續(xù)期"？如果不需要，為何在普通商品房的土地使用權(quán)出讓預(yù)申請(qǐng)須知上會(huì)有"出讓人無(wú)償收回的字樣"？

    由于出讓方與開(kāi)發(fā)商簽訂的出讓合同不公開(kāi)，實(shí)際上到期土地究竟該如何處理還是個(gè)未解之謎。

    "土地出讓合同對(duì)房產(chǎn)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)通常是見(jiàn)不到的，但如果合同內(nèi)容與相關(guān)法律違背，這些內(nèi)容就沒(méi)有法律效力。"人大法學(xué)院副院長(zhǎng)、物權(quán)法草案專家建議稿起草人之一王軼告訴《望東方周刊》。

    《上海市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》確不是"滬版新規(guī)"，其依據(jù)是2008年4月29日，國(guó)土資源部和國(guó)家工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布的《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本(簡(jiǎn)稱08文本)。

    在國(guó)土資源部土地利用司對(duì)上述示范文本所做的詳解中可以看出，08文本的修訂正是基于《物權(quán)法》等法律制度的變化，修訂目的本質(zhì)上是為了適應(yīng)新法的要求。

    而在考慮土地使用年期屆滿處理的約定問(wèn)題時(shí)，國(guó)土部門(mén)承認(rèn)該問(wèn)題"比較復(fù)雜，既關(guān)系到社會(huì)公共利益，也關(guān)系到土地所有者和土地使用者的權(quán)益"。

    2007年8月30日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法〉的決定》，并自公布之日起施行。

    該法將期限屆滿的情形分為兩大類：土地使用者申請(qǐng)續(xù)期和未申請(qǐng)續(xù)期。再將申請(qǐng)續(xù)期的分為準(zhǔn)予續(xù)期和續(xù)期未被批準(zhǔn)兩大類。準(zhǔn)予續(xù)期的重新簽訂出讓合同，繳納出讓金。而未申請(qǐng)續(xù)期和續(xù)期未被批準(zhǔn)的則要收回使用權(quán)，至于補(bǔ)償與否，該法未提及。

    這與2007年10月1日施行的《物權(quán)法》又有出入?！段餀?quán)法》中明確規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿自動(dòng)續(xù)期，并不要求土地使用者申請(qǐng)續(xù)期。

    08文本正是基于這兩部法律，其第25條到27條，既承認(rèn)《物權(quán)法》關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定，又采用了《城市房地產(chǎn)管理法》的分類處理方式。但顯然，08文本里面"申請(qǐng)續(xù)期"的土地使用權(quán)不包括住宅建設(shè)用地。

    上海市規(guī)土局在普通商品房的土地使用權(quán)出讓預(yù)申請(qǐng)須知上出現(xiàn)"出讓人無(wú)償收回"的字樣，顯然不合法。

    住宅房存在多久，地的期限就存在多久

    在1988年的憲法修正案之前，憲法對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓一直持否定態(tài)度。

    在1990年實(shí)施的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(即國(guó)務(wù)院55號(hào)令)中，還規(guī)定了"出讓年限屆滿，出讓人有權(quán)無(wú)償收回土地使用權(quán)，地上建筑物及附著物所有權(quán)也由出讓方無(wú)償取得。"

    "這樣的規(guī)定是因?yàn)?，在那之前并沒(méi)有把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的因素充分引入土地利用中去。"王軼介紹說(shuō)。而且，雖然出讓人無(wú)償收回并取得地上建筑物的所有權(quán)，但也一定會(huì)采用別的方式對(duì)使用人進(jìn)行安置。"文獻(xiàn)中，這樣的例子很多。那個(gè)時(shí)候都是通過(guò)政策，通過(guò)一事一議的方式解決。比如一所大學(xué)的土地使用權(quán)被無(wú)償收回，其地上建筑物及附著物所有權(quán)也會(huì)被無(wú)償收回，但政府會(huì)通過(guò)財(cái)政投入的方式在另外的地方重新建起一所大學(xué)。"

    住宅用地使用權(quán)出讓最高年限為70年這一規(guī)定的最初來(lái)源也是國(guó)務(wù)院55號(hào)令。為什么是70年？即便是物權(quán)法草案起草人之一的王軼也并不非常清楚。

    目前的一個(gè)傳說(shuō)是：70年期限是把土地作為一種資產(chǎn)，考慮其經(jīng)營(yíng)、回報(bào)情況，并結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)而制定的。另一個(gè)說(shuō)法是與人的壽命長(zhǎng)度有關(guān)，因?yàn)橐话阒袊?guó)人的預(yù)期壽命是70歲左右。

    這一期限限制與房產(chǎn)所有權(quán)的永久性形成了一個(gè)可預(yù)期的沖突，到期土地怎么辦？

    1994年施行的《城市房地產(chǎn)管理法》取消了國(guó)務(wù)院55號(hào)令"地上建筑物及附著物所有權(quán)也由出讓方無(wú)償取得"的規(guī)定，對(duì)于土地使用權(quán)年限屆滿的處理方式強(qiáng)調(diào)了"提前一年申請(qǐng)續(xù)期"的方法。

    而《物權(quán)法》更進(jìn)一步，"房地產(chǎn)住宅用地"的期限屆滿以后可以"自動(dòng)續(xù)期"。且續(xù)期沒(méi)有條件限制，在任何情況下都可以續(xù)。

    "房子存在多久，地的期限就存在多久。"物權(quán)法草案起草人之一、全國(guó)人大法律委員會(huì)委員王利明在《物權(quán)法》通過(guò)時(shí)曾這樣公開(kāi)表示。住宅用地的70年大限似已不再重要。

    何以保證"國(guó)不與民爭(zhēng)利"

    "七議其稿"的《物權(quán)法》雖然艱難地寫(xiě)上了"自動(dòng)續(xù)期"，但到期后，土地使用權(quán)如何續(xù)期、怎樣辦理、該不該收費(fèi)、怎么收費(fèi)等問(wèn)題都沒(méi)有規(guī)定細(xì)化。

    70年大限的概念并沒(méi)有被完全消除。

    "中國(guó)全面推行住房改革是從1998年開(kāi)始的，《物權(quán)法》起草時(shí)，認(rèn)為今天就來(lái)回答五六十年以后的事情并不妥當(dāng)，很多事情都難預(yù)測(cè)。何況，該不該收費(fèi)等問(wèn)題跟許多配套制度都是密切關(guān)聯(lián)的，比如開(kāi)征房產(chǎn)稅。"王軼說(shuō)，"但是，《物權(quán)法》貫徹的一個(gè)政策是'國(guó)不與民爭(zhēng)利'。"

    許多法學(xué)家認(rèn)為，對(duì)于老百姓，有關(guān)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后的細(xì)則規(guī)定越晚出臺(tái)越好，因?yàn)槿绻F(xiàn)在就出臺(tái)細(xì)則，立法者往往只能在當(dāng)下的法律框架下制定。"不要忽視地方政府對(duì)立法的影響力。"王軼說(shuō)。

    剛剛通過(guò)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，就受到了來(lái)自地方政府的巨大壓力。地方政府通過(guò)各種不同渠道發(fā)聲。"比如給一些教授寫(xiě)信等，而且地方官員很多都是人大代表，全國(guó)人大的座談會(huì)，都會(huì)有地方政府參加。"

    現(xiàn)在，地方仍然沒(méi)有擺脫土地財(cái)政，在不減少地方政府事權(quán)的情況下，出臺(tái)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后的細(xì)則規(guī)定，恐怕會(huì)導(dǎo)致事與愿違的狀況。"五六十年之后，我們相信地方政府不應(yīng)該再依賴土地財(cái)政了。"王軼說(shuō)。