新條例實(shí)現(xiàn)了立法理念的重大轉(zhuǎn)變

    1月21日,《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下稱(chēng)新條例)頒布施行。新條例確立了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化、征收程序透明化、公共利益明晰化、強(qiáng)制征收司法化等新制度、新原則。如何理解制度設(shè)計(jì)者的初衷?如何認(rèn)識(shí)新原則背后的法理基礎(chǔ)?本報(bào)從今天起,開(kāi)辟《學(xué)者眼中的新拆遷條例》專(zhuān)欄,陸續(xù)刊登專(zhuān)家學(xué)者的署名文章,以幫助社會(huì)各界加深對(duì)新條例的理解,推動(dòng)新條例的實(shí)施。

    學(xué)者眼中的新拆遷條例

    中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長(zhǎng) 王光進(jìn)

    《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)新條例)的頒布施行,對(duì)規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償行為,化解我國(guó)城市房屋征收中長(zhǎng)期存在的矛盾與利益沖突,有著十分重要的意義。從公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系來(lái)看,可以說(shuō)新條例實(shí)現(xiàn)了二者的平衡發(fā)展。筆者就此角度,不揣淺陋解讀新條例幾大突出亮點(diǎn)。

    一是立法理念的重大轉(zhuǎn)變。條例開(kāi)宗明義明確規(guī)定維護(hù)公共利益,保障被征收人的合法權(quán)益。立法理念從國(guó)家利益、公共利益至上轉(zhuǎn)變?yōu)楣怖媾c個(gè)人利益保護(hù)并重。根據(jù)我國(guó)國(guó)情,房屋征收既要有利于穩(wěn)步推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程,又要在這一進(jìn)程中切實(shí)維護(hù)好被征收人的合法權(quán)益。這就必須統(tǒng)籌兼顧公共利益和被征收人利益,實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益的平衡發(fā)展。總體來(lái)看,新條例順應(yīng)了民生意愿,注重了私權(quán)和個(gè)人利益的保護(hù),體現(xiàn)了以人為本、和諧發(fā)展的理念。

    二是明確界定了公共利益與征收范圍。公共利益是對(duì)國(guó)有土地上房屋進(jìn)行征收的正當(dāng)性前提。換句話(huà)說(shuō),如果不是為了公共利益,就不能運(yùn)用公權(quán)力進(jìn)行征收,這就要求政府退出商業(yè)性開(kāi)發(fā)拆遷活動(dòng),意味著官商一體的拆遷模式將壽終正寢。我國(guó)憲法與物權(quán)法都有公共利益的規(guī)定,然而何為公共利益并沒(méi)有具體的界定和范圍劃分。新條例以列舉方式首次對(duì)公共利益作出了具體規(guī)定,從而進(jìn)一步明確了征收范圍,區(qū)分了公共利益征收與商業(yè)開(kāi)發(fā)拆遷的界限,這在立法上是一重大突破。尤其在公共利益的范圍界定中,條例將保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建納入其中,突破了傳統(tǒng)的狹義公共利益的理解,反映了現(xiàn)代廣義公共利益向"公共使用"演變的趨勢(shì)。這對(duì)保障民生,促進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)是不可或缺的。另一方面,由于有了明確的公共利益范圍的界定,有利于防止政府征收權(quán)的無(wú)限擴(kuò)大。

    三是明確了政府征收主體地位,理順了行政征收法律關(guān)系,規(guī)定了各級(jí)政府征收與補(bǔ)償?shù)穆氊?zé)與義務(wù),克服了以往城市拆遷中政府遁形的弊端。舊拆遷條例對(duì)政府在房屋拆遷中的法律地位規(guī)定不明確,政府不是拆遷當(dāng)事人,房屋拆遷表面上是拆遷人(往往是開(kāi)發(fā)商)與被拆遷人之間的事件,政府僅是一個(gè)仲裁者,但實(shí)際上是拆遷活動(dòng)的主導(dǎo)者和真正決定者,卻不承擔(dān)任何義務(wù)和責(zé)任,政府的權(quán)力和義務(wù)嚴(yán)重脫節(jié)和失衡。新條例明確規(guī)定市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。這就從法律上明確了政府作為征收與補(bǔ)償工作的主體權(quán)力與義務(wù)。尤其是補(bǔ)償義務(wù)的主體是政府,而不是以往的開(kāi)發(fā)商,這有助于對(duì)被拆遷人權(quán)益的保障,解決征收補(bǔ)償不到位,不公正的問(wèn)題。條例還規(guī)定房屋征收實(shí)施單位不得以營(yíng)利為目的。

    四是進(jìn)一步規(guī)范了政府征收程序,確立了司法救濟(jì)程序。征收程序是規(guī)范政府征收行為、維護(hù)被征收人合法權(quán)益的重要保障。新條例規(guī)范了政府征收行為,并將法律調(diào)控前移至征收的正當(dāng)性與合法性的關(guān)鍵點(diǎn)上,即依照條例規(guī)定確需征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng),不僅要符合各種規(guī)劃,而且規(guī)劃本身必須廣泛征求社會(huì)公眾意見(jiàn),經(jīng)過(guò)科學(xué)論證。政府作出征收決定前,征收方案必須公布,征求社會(huì)公眾和被征收人意見(jiàn),或者組織聽(tīng)證會(huì),這既有利于維護(hù)被征收人的利益,也有利于減少政府征收中的腐敗現(xiàn)象發(fā)生。條例第十四條規(guī)定,被征收人對(duì)市、縣級(jí)人民政府作出的房屋征收決定不服的,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議,也可以依法提起行政訴訟。這就為被征收人確立了司法救濟(jì)途徑。

    五是進(jìn)一步明確規(guī)定了征收補(bǔ)償原則、標(biāo)準(zhǔn)和范圍。這有助于解決目前征收補(bǔ)償中的突出矛盾,即補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低或者偏低,不能保障被征收人利益的問(wèn)題。舊拆遷條例忽視了對(duì)被征收人利益的保護(hù),導(dǎo)致許多矛盾沖突和拆遷血案。新條例明確規(guī)定公平補(bǔ)償原則,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不低于市場(chǎng)價(jià)格。目前國(guó)際上有不少?lài)?guó)家的房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采取了市場(chǎng)化的做法,這有利于保護(hù)被征收人的利益。新條例還明確了補(bǔ)償范圍包括:被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。但具體的房屋征收評(píng)估辦法,以及因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償辦法仍需由有關(guān)部委和省級(jí)政府制定。這些辦法應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái),以免給被征收人帶來(lái)過(guò)高的補(bǔ)償期望值和不切實(shí)際的奢求,否則可能產(chǎn)生征收難的新問(wèn)題。征收成本過(guò)高,既影響公共利益的實(shí)現(xiàn)和城市現(xiàn)代化進(jìn)程,同時(shí)也會(huì)影響個(gè)人利益的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)。因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)價(jià)格高低最終決定于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展水平。

    六是明確規(guī)定實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷,行政強(qiáng)制拆遷變?yōu)樗痉◤?qiáng)制搬遷,這是新條例又一重大突破,有利于加強(qiáng)對(duì)基層政府征收補(bǔ)償活動(dòng)的制約,減少在房屋征收與補(bǔ)償中的矛盾與沖突。舊拆遷法賦予政府拆遷計(jì)劃的確定權(quán),又賦予了糾紛的裁決權(quán)和強(qiáng)制拆遷權(quán),容易導(dǎo)致職權(quán)濫用,不利于保護(hù)被征收人的權(quán)益。新條例取消行政強(qiáng)制拆遷后,市、縣級(jí)人民政府作為房屋征收主體,是當(dāng)事人一方,對(duì)被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟,在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的,可以依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。這一方面有利于保護(hù)被征收人的合法權(quán)益,防止政府濫用征收權(quán)。另一方面也為政府實(shí)現(xiàn)公共利益所需的行政執(zhí)行力提供了司法保障。

    總之,新條例統(tǒng)籌兼顧公共利益與被征收人利益,為實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益的平衡發(fā)展,提供了有效的法律保障。