縣改市，縣改區(qū)，“縣制”危機(jī)還是“新型城鎮(zhèn)化”

    “省管縣”遇阻 “縣改市”回潮

    “縣改市”暫時被凍結(jié)之后，縣級擴(kuò)權(quán)的沖動沒有得到釋放，轉(zhuǎn)而通過“省管縣”的方式探路突圍。

    浙江是最早推動強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的省份之一。早在2002 年，浙江省按照“能放都放”的總體原則，將313 項原屬地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給20 個縣市區(qū)，成為“省管縣”浙江模式。

    之后，中國許多省市開始推行財政“省管縣”的單項試點(diǎn)，這被認(rèn)為是強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、壯大縣域經(jīng)濟(jì)的重大改革舉措，而在十年之后的今天，“省管縣”已經(jīng)處于膠著狀態(tài)、躑躅不前。

    雖然全國共有27 個省份1080 個縣實(shí)行了財政省直管，但相對其他領(lǐng)域的改革，各地推進(jìn)熱情并不太高。從目前來看，具體的障礙就是地級市不愿放棄縣的直接管轄權(quán)，不管是對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣和不發(fā)達(dá)縣都不愿放，都覺得管得越大越好。

    財政部財政科學(xué)研究所副所長王朝才認(rèn)為，省管縣的試點(diǎn)主要是財政權(quán)限的試點(diǎn)，在“財權(quán)”上繞過了市里，這對地級市沖擊很大。而矛盾之處還在于，人事、發(fā)改這些權(quán)力還歸市里管，縣領(lǐng)導(dǎo)仍然受制于市，放不開手腳。

    強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、省管縣遇阻，縣域轉(zhuǎn)而尋求另外的方式來突破發(fā)展瓶頸，“縣改市”再次進(jìn)入視野。一些強(qiáng)縣甚至準(zhǔn)備了相關(guān)的上報材料，只待中央政府一聲令下。

    但“縣改市”的閘門并沒有完全解禁，直至2010 年，民政部只批復(fù)了云南蒙自、文山兩個縣撤縣設(shè)市，江西德安縣部分區(qū)域設(shè)立共青城市的申請。

    但今年年初，民政部在不到兩個月的時間內(nèi)連續(xù)批準(zhǔn)吉林扶余、云南彌勒“縣改市”名單，這一動作被看作是“縣改市”全面解禁的信號。

    加之，借助新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的東風(fēng)，“縣改市”風(fēng)潮再起，引起專家學(xué)者的普遍擔(dān)憂。

    “很多人對新型城鎮(zhèn)化缺乏常識性的判斷，仍在片面追求城市空間擴(kuò)張，大興造城運(yùn)動，借新城之名，行奪地、爭地和占地之實(shí)，抬高房價和地價。”彭真懷說，如此放任下去，被嚴(yán)重扭曲的新型城鎮(zhèn)化就會演變成一場災(zāi)難。

    “縣改區(qū)”矛盾重重

    從1997 年以后，“縣域”擴(kuò)權(quán)并不是單線進(jìn)行的，在“縣改市”受困的情況下，撤縣改區(qū)成了很多地方政府新的城市化突破口。

    根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，全國市轄區(qū)數(shù)量從2000 年的787 個增至2011 年的857 個，縣級市則從400 個下降到369 個。

    在2009 年省財政管縣等政策實(shí)施后，一些地級市政府擔(dān)心所屬縣脫離自己的控制就紛紛把下屬縣改為區(qū)。

    目前全國中心大都市已基本將周圍的縣(市)改為區(qū)。以廣東為例，在珠三角地主要縣(市)改為區(qū)之后，東西北地區(qū)縣改區(qū)亦不少，去年廣東清新縣、揭東縣先后撤縣改區(qū)。

    一些百強(qiáng)縣諸如順德市、錫山市、吳江市等相繼變?yōu)槭休爡^(qū)。廣東增城市、湖南長沙縣、四川雙流縣等發(fā)達(dá)縣市也可能面臨變區(qū)的命運(yùn)。

    今年年初，“縣改市”可能開禁的信號，一度讓很多經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣興奮，并與“縣改區(qū)”

    發(fā)生著強(qiáng)烈的沖突。

    5 月8 日，浙江長興因“撤縣改區(qū)”釀就一場風(fēng)波。長興是全國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，行政區(qū)劃隸屬湖州市管轄。長興縣多年來就一直在為撤縣建市做準(zhǔn)備，沒想到湖州卻提出“撤縣變區(qū)”。

    長興作為浙江財政“省直管縣”，財政80% 留給自己，20% 交給省里。變成區(qū)之后，一半要交給湖州。這引發(fā)了長興縣委四套班子、企業(yè)和當(dāng)?shù)厝罕姷膹?qiáng)烈反對，并聯(lián)名發(fā)出措辭嚴(yán)厲、態(tài)度堅決的“一封信”：“假如湖州市委、市政府一意孤行，長興縣所有黨政機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、園區(qū))的一把手也將集體辭職……”

    在縣改區(qū)方式上，縣級政府與地級政府顯然存在不小的利益沖突，面對洶涌民意，湖州市決定暫停“撤縣設(shè)區(qū)”計劃。

    “最根本的還是地方利益之爭”，竹立家說，相比之下，縣級政府對“縣改市”更為渴求，而地級市則更迫切地希望“縣改區(qū)”。這兩種力量此消彼漲，一直在較量。

    地級市喜歡“縣改區(qū)”，一是為壯大本身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，二是獲取更多的財政資源，三也是市領(lǐng)導(dǎo)政績的表現(xiàn)。”竹立家說。

    “縣制”的未來

    中央政府力推新型城鎮(zhèn)化之后，各地政府都在快馬加鞭，把“縣改區(qū)”、“縣改市”變成抓手，借此尋求更大的發(fā)展權(quán)限、更大的發(fā)展空間。

    學(xué)者質(zhì)疑，無論是撤縣設(shè)市、設(shè)區(qū)都不能盲目推進(jìn)，這不是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。

    北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副教授李力行，研究了大量的縣改市案例，他發(fā)現(xiàn)，盡管縣級市相比于縣，財政收入擴(kuò)張更快，但在創(chuàng)造制造業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)方面，以及在教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)的指標(biāo)方面，縣級市都沒有明顯勝過縣。這說明，在民生方面，“縣改市”并沒有帶來明顯的改觀。

    同樣，對于縣改區(qū)，竹立家研究的結(jié)果是：

    大量的縣( 市) 改區(qū)，成為大中型城市擴(kuò)張發(fā)展空間、獲取土地的最好辦法。一些本來自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為突出的縣(市)改為區(qū)之后，自身的發(fā)展動力也隨之弱化。以順德為例，在改區(qū)之前，順德一直在全國領(lǐng)先，但后來就不如昆山、江陰等地了。

    “一窩蜂地撤縣設(shè)市、設(shè)區(qū)，反映出地方政府除了盯著農(nóng)民的土地，摳土地財政，已經(jīng)沒有心思搞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)信息化了。”彭真懷在各地調(diào)研了解到，并不是所有地方都適合擴(kuò)大城市規(guī)模，搞行政造城。“有一個地級市，把城鎮(zhèn)化指標(biāo)逐級分解到縣、到區(qū)、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，弄得官不聊生，民不聊生，民怨四起。”

    “省管縣”遇阻 “縣改市”回潮

    “縣改市”暫時被凍結(jié)之后，縣級擴(kuò)權(quán)的沖動沒有得到釋放，轉(zhuǎn)而通過“省管縣”的方式探路突圍。

    浙江是最早推動強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的省份之一。早在2002 年，浙江省按照“能放都放”的總體原則，將313 項原屬地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給20 個縣市區(qū)，成為“省管縣”浙江模式。

    之后，中國許多省市開始推行財政“省管縣”的單項試點(diǎn)，這被認(rèn)為是強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、壯大縣域經(jīng)濟(jì)的重大改革舉措，而在十年之后的今天，“省管縣”已經(jīng)處于膠著狀態(tài)、躑躅不前。

    雖然全國共有27 個省份1080 個縣實(shí)行了財政省直管，但相對其他領(lǐng)域的改革，各地推進(jìn)熱情并不太高。從目前來看，具體的障礙就是地級市不愿放棄縣的直接管轄權(quán)，不管是對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣和不發(fā)達(dá)縣都不愿放，都覺得管得越大越好。

    財政部財政科學(xué)研究所副所長王朝才認(rèn)為，省管縣的試點(diǎn)主要是財政權(quán)限的試點(diǎn)，在“財權(quán)”上繞過了市里，這對地級市沖擊很大。而矛盾之處還在于，人事、發(fā)改這些權(quán)力還歸市里管，縣領(lǐng)導(dǎo)仍然受制于市，放不開手腳。

    強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、省管縣遇阻，縣域轉(zhuǎn)而尋求另外的方式來突破發(fā)展瓶頸，“縣改市”再次進(jìn)入視野。一些強(qiáng)縣甚至準(zhǔn)備了相關(guān)的上報材料，只待中央政府一聲令下。

    但“縣改市”的閘門并沒有完全解禁，直至2010 年，民政部只批復(fù)了云南蒙自、文山兩個縣撤縣設(shè)市，江西德安縣部分區(qū)域設(shè)立共青城市的申請。

    但今年年初，民政部在不到兩個月的時間內(nèi)連續(xù)批準(zhǔn)吉林扶余、云南彌勒“縣改市”名單，這一動作被看作是“縣改市”全面解禁的信號。

    加之，借助新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的東風(fēng)，“縣改市”風(fēng)潮再起，引起專家學(xué)者的普遍擔(dān)憂。

    “很多人對新型城鎮(zhèn)化缺乏常識性的判斷，仍在片面追求城市空間擴(kuò)張，大興造城運(yùn)動，借新城之名，行奪地、爭地和占地之實(shí)，抬高房價和地價。”彭真懷說，如此放任下去，被嚴(yán)重扭曲的新型城鎮(zhèn)化就會演變成一場災(zāi)難。

    “縣改區(qū)”矛盾重重

    從1997 年以后，“縣域”擴(kuò)權(quán)并不是單線進(jìn)行的，在“縣改市”受困的情況下，撤縣改區(qū)成了很多地方政府新的城市化突破口。

    根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，全國市轄區(qū)數(shù)量從2000 年的787 個增至2011 年的857 個，縣級市則從400 個下降到369 個。

    在2009 年省財政管縣等政策實(shí)施后，一些地級市政府擔(dān)心所屬縣脫離自己的控制就紛紛把下屬縣改為區(qū)。

    目前全國中心大都市已基本將周圍的縣(市)改為區(qū)。以廣東為例，在珠三角地主要縣(市)改為區(qū)之后，東西北地區(qū)縣改區(qū)亦不少，去年廣東清新縣、揭東縣先后撤縣改區(qū)。

    一些百強(qiáng)縣諸如順德市、錫山市、吳江市等相繼變?yōu)槭休爡^(qū)。廣東增城市、湖南長沙縣、四川雙流縣等發(fā)達(dá)縣市也可能面臨變區(qū)的命運(yùn)。

    今年年初，“縣改市”可能開禁的信號，一度讓很多經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣興奮，并與“縣改區(qū)”

    發(fā)生著強(qiáng)烈的沖突。

    5 月8 日，浙江長興因“撤縣改區(qū)”釀就一場風(fēng)波。長興是全國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，行政區(qū)劃隸屬湖州市管轄。長興縣多年來就一直在為撤縣建市做準(zhǔn)備，沒想到湖州卻提出“撤縣變區(qū)”。

    長興作為浙江財政“省直管縣”，財政80% 留給自己，20% 交給省里。變成區(qū)之后，一半要交給湖州。這引發(fā)了長興縣委四套班子、企業(yè)和當(dāng)?shù)厝罕姷膹?qiáng)烈反對，并聯(lián)名發(fā)出措辭嚴(yán)厲、態(tài)度堅決的“一封信”：“假如湖州市委、市政府一意孤行，長興縣所有黨政機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、園區(qū))的一把手也將集體辭職……”

    在縣改區(qū)方式上，縣級政府與地級政府顯然存在不小的利益沖突，面對洶涌民意，湖州市決定暫停“撤縣設(shè)區(qū)”計劃。

    “最根本的還是地方利益之爭”，竹立家說，相比之下，縣級政府對“縣改市”更為渴求，而地級市則更迫切地希望“縣改區(qū)”。這兩種力量此消彼漲，一直在較量。

    地級市喜歡“縣改區(qū)”，一是為壯大本身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，二是獲取更多的財政資源，三也是市領(lǐng)導(dǎo)政績的表現(xiàn)。”竹立家說。

    “縣制”的未來

    中央政府力推新型城鎮(zhèn)化之后，各地政府都在快馬加鞭，把“縣改區(qū)”、“縣改市”變成抓手，借此尋求更大的發(fā)展權(quán)限、更大的發(fā)展空間。

    學(xué)者質(zhì)疑，無論是撤縣設(shè)市、設(shè)區(qū)都不能盲目推進(jìn)，這不是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。

    北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副教授李力行，研究了大量的縣改市案例，他發(fā)現(xiàn)，盡管縣級市相比于縣，財政收入擴(kuò)張更快，但在創(chuàng)造制造業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)方面，以及在教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)的指標(biāo)方面，縣級市都沒有明顯勝過縣。這說明，在民生方面，“縣改市”并沒有帶來明顯的改觀。

    同樣，對于縣改區(qū)，竹立家研究的結(jié)果是：

    大量的縣( 市) 改區(qū)，成為大中型城市擴(kuò)張發(fā)展空間、獲取土地的最好辦法。一些本來自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為突出的縣(市)改為區(qū)之后，自身的發(fā)展動力也隨之弱化。以順德為例，在改區(qū)之前，順德一直在全國領(lǐng)先，但后來就不如昆山、江陰等地了。

    “一窩蜂地撤縣設(shè)市、設(shè)區(qū)，反映出地方政府除了盯著農(nóng)民的土地，摳土地財政，已經(jīng)沒有心思搞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)信息化了。”彭真懷在各地調(diào)研了解到，并不是所有地方都適合擴(kuò)大城市規(guī)模，搞行政造城。“有一個地級市，把城鎮(zhèn)化指標(biāo)逐級分解到縣、到區(qū)、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，弄得官不聊生，民不聊生，民怨四起。”